La última hora de la licitación de pasaportes

ChileCompra in the press

Oct 03
Pasaporte

El miércoles se cumple el plazo para que el Registro Civil adjudique la mayor licitación gubernamental de TI del país: el desarrollo del sistema de identificación nacional. Un negocio que tradicionalmente bordeó los US$ 400 millones, pero que hoy es la mitad. El grupo chino Aisino hizo la mejor oferta. Los que le siguieron impugnaron. El martes, la suspensión que pedían fue rechazada, y esperan la adjudicación para volver a la carga y dar la pelea. Mientras, los asiáticos aguardan la firma del contrato para empezar a armar su operación local.

El martes, el Tribunal de Contratación Pública dijo que no. Sonda y Thales le habían pedido suspender el proceso de licitación. Estaba en curso su impugnación y la de Idemia. Sin embargo, el tribunal se negó: la licitación del sistema de identificación chileno seguía en marcha… y viviendo sus últimos días.

El Registro Civil tiene hasta el próximo miércoles 6 de octubre para adjudicar, por diez años, la emisión de pasaportes y cédulas de identidad. Y hasta ahora, el oferente más competitivo es el holding chino Aisino. Hoy, el operador del sistema es la francesa Idemia, cuyo contrato vence en enero. Como ha sido tradición, el proceso no ha estado exento de polémicas; es que éste no es un negocio cualquiera.

La licitación del sistema de identificación es y ha sido el principal concurso estatal en materia de TI; un negocio que tradicionalmente ha bordeado los US$ 400 millones en sus diez años de contrato y donde las empresas del rubro trabajan más de un año con personal especializado para presentar una propuesta que les permita quedarse con ese botín, uno que, además, sirve de plataforma para crecer en la región. Es sólo cada diez años, por lo que nadie está dispuesto a perder sin pelear. Que el ganador sea una empresa china le agrega un ingrediente adicional. Hoy ya está judicializado y amenaza con seguir escalando. Mientras, restan cuatro meses para que el antiguo proveedor cierre la puerta y entre el próximo.

La duda tras la evaluación técnica

A comienzos de 2019, el gerente general de Sonda, José Orlandini, junto al principal ejecutivo de la firma en Chile, Raúl Sapunar, se reunieron con el director del Registro Civil, Jorge Álvarez. En la oportunidad, el funcionario les planteó estar trabajando intensamente en las bases de licitación con la finalidad de que el proceso resultara impecable. La experiencia le era adversa: en 2010, el proceso se declaró viciado; Indra Sistemas Chile había alcanzado el mejor puntaje, pero el Tribunal de Contratación Pública suspendió el proceso y ordenó descalificar a Indra. Se repitió, y se lo adjudicó Morpho, hoy Idemia.

Con ese fantasma, las bases tardaron un año y medio en publicarse. Y los temores de Álvarez se repitieron. Hubo más de 3.000 preguntas atingentes a las bases. Con todo, el 29 de abril de 2021 se recibieron las ofertas. Participaba la Unión Temporal de Proveedores (UTP) Sonda Thales, compuesta por la compañía chilena y el grupo francés de electrónica Thales; UTP Aisino, encabezado por el holding chino Aisino Corporation, junto, entre otros, a la firma de tecnología alemana Mühlbauer; UTP Telefónica; la francesa Idemia y UTP Identidad Digital. En total, cinco consorcios u oferentes.

En el análisis técnico, todos los candidatos pasaron la prueba y todas sus propuestas fueron declaradas admisibles.

El 26 de julio se abrieron los sobres. Aisino dio la sorpresa: ofreció cobrar al Estado $ 168.839 millones (unos US$ 207 millones), el menor valor. Idemia llegó segunda, al ofertar $ 186.740 millones (US$ 229 millones); Sonda-Thales, $ 199.047 millones (US$ 244,8 millones), UTP Telefónica, $ 229.787 millones (US$ 282,6 millones) y UTP Identidad Digital, $ 288.051 millones (US$ 354 millones). Al final del día, el triunfo fue para la firma china. La oferta aseguraba con esto que los costosos $ 90 mil que se pagan actualmente por un pasaporte fueran historia. Ahora, bordearían los $ 20 mil. Hoy Idemia le cobra unos $ 45 mil al Estado por documento, y sobre ese valor, el gobierno fija el precio al cliente. Los $ 20 mil pueden ser los de Aisino, pero luego es resorte del Registro Civil ver cuánto cobra a los ciudadanos o cuánto subvenciona.

Altas fuentes del grupo asiático aseguran que la oferta no sólo fue fruto de un profundo análisis, sino también una manera de llegar a Chile, una futura plataforma para expandirse en la región. “Su finalidad no es ganar plata”, dicen.

El 4 de agosto, Sonda-Thales e Idemia impugnaron el proceso ante el Tribunal de Contratación Pública (TCP).

Los primeros apuntaron a que Aisino, Indemia y UDP Telefónica no cumplieron con todos los requerimientos administrativos exigidos para declarar la propuesta admisible; Idemia hizo lo mismo, pero apuntando a Sonda-Thales y Aisino. Ni Telefónica ni Aisino se hicieron parte.

En lo medular, las críticas apuntaron a dos aspectos: la constatación de la real evaluación de todos los requisitos exigidos y los estándares de seguridad detrás de la propuesta de Aisino.

En líneas generales, el proceso constaba de tres etapas. El primer flanco era la admisibilidad técnica; luego, la experiencia; y con eso aprobado, se pasaba a la oferta económica.

Las ofertas técnicas fueron y son secretas. Fueron analizadas por un Comité Técnico y luego por una Comisión Evaluadora compuesta por seis miembros: cinco del Registro Civil, uno de la Subsecretaría de Justicia y uno del Ministerio de Hacienda.

El Registro Civil aseguró que, por aspectos de seguridad nacional, las propuestas se mantendrían bajo siete llaves. “Hoy, algunos podríamos haber ofrecido un Ferrari y otro un Chevrolet y no sabemos”, ironiza una de las partes.

El proceso tenía 862 requisitos técnicos. Profesionales ligados a Sonda y a Thales explican que 255 no habrían sido evaluados. Se basan en que el Registro Civil justamente reveló en el Informe de Admisibilidad y Evaluación Administrativa y Técnica de 28 páginas ciertos anexos que se evaluaron. Sin embargo, se habrían dejado fuera todos aquellos requisitos que estaban radicados en las mismas bases.

Las empresas encargaron un informe pericial a la ingeniera civil Felisa Córdova. Hace dos semanas lo presentaron ante el Tribunal. El documento estudió todas las bases, sus modificaciones y los requerimientos; concluyó que hay efectivamente 255 requisitos consignados en las bases y no en los anexos. De ellos, 30 serían vitales para la correcta identificación.

Las empresas instan a que se liberen las ofertas técnicas o algún registro de evaluación para que quede en evidencia cómo se hizo, y qué se analizó. “A lo mejor está todo correcto, pero es bueno disipar esa duda”, aseguran ligados al consorcio.

El pasado 3 de septiembre, el Tribunal de Contratación Pública le solicitó al Registro Civil -representado por el Consejo de Defensa del Estado- que le remitiera el llamado Anexo 9, es decir, todos los oferentes evaluados y las Actas de Evaluación del Comité Administrativo Legal y del Comité Técnico, con sus respectivos antecedentes. El CDE intentó impugnar tal solicitud, aduciendo que podría afectar intereses nacionales y su seguridad. El 20 de septiembre, el Tribunal rechazó la solicitud. El Registro Civil pidió una prórroga de diez días para entregar tales antecedentes. El plazo vence el miércoles; mismo día que termina el período para adjudicar.

Los cuestionamientos no se redujeron sólo a eso. Las bases exigían un estándar de seguridad biométrica, básicamente que el sistema diera cuenta de que la persona que está en el documento es realmente esa persona. Para ello, se pedía tener una certificación NIST, es decir, que se probaran bajo los estándares del National Institute of Stantards and Technology (NIST) del Departamento de Comercio de EE.UU., entidad mundialmente reconocida en temas de evaluación de algoritmos.

“Los productos biométricos AFIS, FRS e Iris propuestos por el oferente deberán haber cumplido las pruebas y evaluaciones del Instituto NIST de manera completa y satisfactoria”, destacaban las bases. Y exigían -según la respuesta a una de las consultas realizadas por oferentes al proceso- una precisión igual o superior al 99,5%. Los últimos registros de tales pruebas datan del 2014. En el sitio web de NIST aparece que los productos del UTP Aisino que se sometieron a evaluación alcanzaron una precisión del 98%.

Personas vinculadas a Idemia, Sonda y Thales, dicen que al consultar esto al Registro Civil, la respuesta fue: “El oferente sólo debe acreditar la participación en cada una de las pruebas, y obtener un valor numérico, independientemente de su resultado”. Y que la precisión superior al 99,5% se pediría una vez firmado el contrato. De no cumplirse, se aplicarían multas.

El Registro Civil no estuvo dispuesto a responder ninguna duda o consulta vinculada a este reportaje.

Desde Aisino, sin embargo, aseguran que los análisis NIST se hacen seguido, por lo que la exigencia apunta a que el contratante tenga altos estándares, algo que se ve en ese momento, porque las tecnologías van avanzando muy rápido. “Carece de sentido exigir a un proponente que provea en su solución resultados obtenidos en evaluaciones NIST de hace siete años o más, sino que debe hacerse, tal como se señala en las bases, posteriormente”, destacan.

Algunos competidores dudan de la experiencia del consorcio liderado por Aisino en la materia. Sin embargo, en el proceso acreditaron el desarrollo de un número significativamente mayor de documentos frente a los otros postulantes: 143 millones de cédulas y 1.418 millones de usuarios enrolados. Sonda-Thales dio cuenta de 22,6 millones de cédulas y 27 millones de personas enroladas, e Idemia, de 102,6 millones y 156 millones, respectivamente.

En pasaportes, Aisino quedó atrás con 7 millones, frente a 33,5 millones de Idemia y 27,7 millones de Sonda Thales.

La instalación de Aisino

Aisino trabaja en Chile con la consultora KOM, ligada a Eduardo Ravinet. Sus principales ejecutivos han venido varias veces, pero menos de lo que les hubiese gustado a raíz de la pandemia. Hace un año, el presidente de Aisino, Ma Zhenzhou, se reunió con gente de Hacienda. Días antes del estallido social en 2019 había tenido encuentros con varios personeros de gobierno. Todos, con el hombre encargado del proyecto en Chile, el ingeniero Hu Bin. Fuentes de la compañía aseguran que si bien siempre supieron que la competencia en Chile sería compleja, dado el nivel de las empresas y la dimensión de la licitación, nunca pensaron que la hostilidad sería tan alta… hasta la continuidad de la visa waiver ha sido parte del análisis de los chinos.

El 18 de agosto, el presidente de Aisino envío una carta de cuatro páginas al presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados, Jaime Naranjo, quien había acusado modificaciones de las bases para favorecer a Aisino y ha alertado por posibles problemas de seguridad con tales antecedentes en manos de China.

Ma Zhenzhou sostuvo que todo era falso. Incluso, puso en evidencia que Aisino era una empresa que cotizaba en Bolsa y que el Estado tenía sólo una participación menor. Insistió en que no serán los dueños de los datos. En el Registro Civil han reiterado ese argumento, dado que estarán encriptados.

Si bien en Aisino inicialmente no pudieron demandar a Naranjo, por ser una empresa y no una persona natural objeto de daño moral o a la honra, ahora -con el pasar de los meses- no descartan otro tipo de acciones legales.

En el entorno de la licitación nadie duda que el Registro Civil adjudicará el sistema de identificación a Aisino. La fecha perentoria es el miércoles, pero puede ser antes. Y los equipos legales ya analizan los pasos a seguir. Inicialmente, los dos procesos ante el Tribunal de Contratación Pública continuarán a riesgo de que -dicen abogados-, fallando a favor de los denunciantes, la sanción vaya por la línea de indemnizar perjuicios, en vez de rehacer el proceso, ya que dimensionar perjuicios cuando no se ha ejecutado la operación es prácticamente imposible. “Son procesos que quedan en nada”, dicen.

Fuentes ligadas a Sonda aseguran que, de adjudicarse a Aisino, analizarán todas las posibilidades que les otorga la ley; otro competidor subraya directamente que impugnarán nuevamente ante el Tribunal o incluso ante Contraloría. “Los antecedentes no han cambiado”, señala un abogado de la plaza.

Aisino aún no avanza en la instalación, hasta que se firme el contrato. Deben armar todo el sistema, ya que los equipos y todas las instalaciones son de Idemia. “Se llevan todo”, dice una parte del proceso. Su objetivo es que el equipo en Chile sea liderado por un local y pronto iniciarían su búsqueda.

Sea como sea, Idemia termina el contrato en enero de 2022, en cuatro meses más. El gobierno está obligado a extender ese contrato al menos un año más para evitar un blackout. La transición en este tipo de servicios tarda a lo menos 12 meses.

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