La guerra del papel: la millonaria licitación con que el Gobierno favorece a las grandes empresas del confort

ChileCompra en prensa

Ago 02

Cerca de una década. Eso es lo que duró el acuerdo entre las principales productoras de papel higiénico para regular los precios del mercado, que desató un verdadero escándalo nacional. El caso de la «colusión del confort» se remonta a octubre de 2015, cuando la Fiscalía Nacional Económica (FNE) acusó a SCA y a la Compañía Manufacturera de Papeles y Cartones (CMPC, controlada por la familia Matte) de haber regulado los precios de una serie de productos ligados a la categoría tissue.

El caso escaló hasta el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), que condenó a ambas empresas por conductas alejadas de toda ética empresarial.

por El Mostrador

En paralelo, CMPC acordó compensar a millones de clientes afectados por el ilícito, mediante el pago de 7 mil pesos a cada chileno con Rut mayor de 18 años. SCA optó por mantener algunos flancos abiertos en la disputa que, incluso, aún se debaten en la Corte Suprema, intentando rebatir los US$18,3 millones de multa que le significó dicho episodio.

En ese tiempo uno de los controladores de La Papelera, Eliodoro Matte, expresó que «en CMPC hay mucho dolor y quiero decirles a nuestros colaboradores que juntos vamos a salir adelante, y este duro momento debemos enfrentarlo de frente, con valentía y, por sobre todo, con mucha humildad». Insistió, de paso, en que nunca conoció los episodios de colusión, aunque estos perseveraron por diez años. El empresario –a diferencia de la férrea defensa de SCA– optó por la línea de poner sobre la mesa US$150 millones para compensar a los clientes.

El directorio entonces de la Papelera (2015) era presidido por Matte e integrado por Jorge Marín, Bernardo Matte, Jorge Larraín, Erwin Hahn y Martín Costabal. Eliodoro Matte dejó la presidencia de la firma, afectado reputacionalmente por el caso, en el año 2016.

Otros miembros de la elite salieron a frenar el escándalo. Gabriel Ruiz-Tagle, exdueño de Pisa, hoy SCA, cercano al Presidente de la República Sebastián Piñera (compartieron en Blanco y Negro) dijo que el tampoco sabía nada de las malas prácticas.

Ese es el brevísimo resumen de un episodio negro de la historia empresarial chilena y que tuvo de todo. El expediente de la causa contemplaba capítulos dignos de un thriller. Teléfonos de prepago para comunicarse, mails encriptados, nombres falsos y nomenclaturas tales como «proyecto bomba” –debido a que las reuniones de los ejecutivos eran en la Bomba Alemana de Apoquindo– fueron parte de lo revelado en la investigación. Una verdadera orquestación que afectó a millones de consumidores.

Pero, como muchas cosas en el país, el escándalo pasó y el caso se sumó a la historia de malas prácticas de las compañías como uno más del track record que el empresariado chileno quiere olvidar. El fraude fue estimado, de acuerdo a estudios de mercado, en hasta US$800 millones (en un estudio del economista Germán Polanco).

Y esas mismas compañías podrían hoy sumar millonarios negocios con el Estado, toda vez que un grupo de cerca de cincuenta empresas de menor tamaño acusan al Gobierno de favorecer a aquellas por medio de una licitación estatal que asegurará todo el suministro de productos de aseo e higiene para el Estado.

En el mercado de higiene personal, además de la empresa de los Matte y la transnacional SCA, operan otras grandes compañías chilenas y extranjeras, como por ejemplo Unilever, P&G, Virginia y Johnson & Johnson.

La polémica licitación

Pero el capítulo cobra relevancia toda vez que las pequeñas y medianas empresas nacionales del sector, que participan del mismo mercado que CMPC, SCA y otras transnacionales del segmento de productos de higiene y aseo, acusan que el Estado está acomodando las licitaciones para que participen solo las compañías gigantes.

“Creemos que, como consecuencia de esto último, no habrá competencia entre los participantes, puesto que solo podrán entregar sus ofertas las empresas grandes, productoras gigantes, que ya poseen más del 90% del mercado, dejándonos afuera a los más pequeños y desprotegidos, por lo que concluimos que estas bases de Licitación de Convenio Marco nos desconciertan y siembran un manto de dudas sobre el rol del Estado en la redistribución de recursos, en la generación de condiciones de competencia, sobre la verdadera intención de beneficiar a este sector que por nuestra naturaleza requiere de apoyos adicionales o, al menos, de igualdad de condiciones para competir con grandes conglomerados nacionales e internacionales, nuevamente quedamos en un ámbito de desprotección e indefensión”, afirman en la demanda las empresas afectadas.

La denuncia no es antojadiza y los montos que involucra son millonarios. En efecto, se trata de varios cientos de millones en compras que el Estado deberá realizar para abastecerse de productos de aseo e higiene industrial y personal, en los que, por supuesto, está el papel tissue.

Todo había pasado inadvertido, hasta enero de este año. Fue entonces cuando la Contraloría General de la República aprobó las bases del Convenio Marco de Artículos de Aseo e Higiene.

Los convenios marco son una modalidad de licitación en la que se establecen precios y condiciones de compra para bienes y servicios, durante un período definido. Estos se disponen en un Catálogo Electrónico de Productos y Servicios para que los organismos públicos accedan a ellos directamente, pudiendo emitir una orden de compra de manera directa a los proveedores prelicitados, acortando los procesos de compra.

Hasta ahí todo normal. Sin embargo, el 26 de junio saltaron las primeras señales de alerta. Varias pequeñas y medianas empresas (pymes) que operan en este segmento –y que representan el abastecimiento del 56% de los servicios que demanda el Estado– conocieron los detalles de la licitación, cuando el portal Mercado Público dio a conocer el concurso. “La Dirección de Compras y Contratación Pública, de acuerdo a las atribuciones que le confiere la ley N° 19.886, artículo 30, letra d, llama a Licitación Pública, a través de la suscripción de Convenios Marco, para la contratación de artículos de aseo e higiene”, reza el llamado.

En el detalle del convenio marco se explica que la licitación permitirá registrarse como proveedor a nivel centralizado para las necesidades del Estado en todo el país en categorías como: productos químicos de aseo, de higiene personal, accesorios e implementos de aseo y, por supuesto, papel tissue, incluyendo esta última categoría “todos los papeles descartables y sus productos derivados o relacionados, tales como papel higiénico, toalla de papel, servilletas, pañuelos desechables, pañales y productos para la higiene íntima femenina”.

Lo que parecía un llamado normal para sumar mayor competencia al mercado de ventas al Estado, se convirtió en un laberinto para el sector pyme. Así lo explica la secretaria general nacional de Unapyme, Gianina Figueroa.

Las empresas del segmento coinciden en que, al revisar la licitación, se toparon con una serie de requerimientos que impiden que todo aquel que no sea una gran firma del rubro tenga chances de quedar inscrito como proveedor estatal en esta sensible categoría.

Figueroa explicó a El Mostrador Mercados que una de las vallas que saltó a la vista es la tabla de asignación de puntajes y el “premio” que se les otorga a las empresas de antigua data. “Se contemplan además una serie de otros requerimientos que hacen imposible que pymes de este sector participen. Por ejemplo, que cada producto tenga código de barras, en condiciones que esa es una inversión carísima para empresas que no sean operadoras del retail. Además, se premia con mejor puntaje no cobrar nada por los despachos, lo que para una pyme es inviable, pues habitualmente subcontratan esta capacidad. Es una licitación dirigida a grandes empresas”, reclamó.

La dirigenta gremial agregó que no puede excusarse que sea mandatorio que participen solo firmas de grandes dimensiones, pues su sector sí ha abastecido al Estado en otras ocasiones. Este tipo de negocios, dijo, pueden generar empleos y la sobrevivencia de compañías del rubro en momentos en “que el Gobierno ha señalado que su principal foco está en las pymes”.

El negocio no es nada despreciable y supone importantes sumas. Según detalló ChileCompra a El Mostrador, mediante este tipo de convenios el año pasado –contando a ministerios, servicios, hospitales, FF.AA. y municipalidades– se gastaron US$80 millones para el aseo y limpieza de centros de salud, hospitales, colegios, servicios públicos, entre otros.

Las 49 demandas

Notando el sesgo en el criterio para aceptar solo grandes empresas, 49 compañías que operan en el segmento de aseo y tissue decidieron tomar otro camino: impugnar la licitación y particularmente sus bases, por considerarlas “arbitrarias e ilegales”.

“Se trata de ilegalidades o arbitrariedades que solo son subsanables con la invalidación del acto recurrido, ya que sus vicios se refieren a elementos esenciales y que contienen declaraciones de voluntad de la autoridad que la autoriza, infringiendo con ello gravemente, como se verá, el principio de igualdad entre los oferentes, el principio de no discriminación arbitraria, el principio de libre concurrencia al llamado, entre otras afectaciones a la participación de los oferentes”, reza en la demanda que ya comenzó a ser notificada a la Dirección de Compras y Contratación Pública.

Para las 49 empresas que demandaron, resulta muy relevante recalcar que se trata de un convenio marco que obliga el Estado –como la primera alternativa de compra– a consultar el catálogo electrónico, tienda ChileCompra Express, antes de llamar a licitación pública, privada o realizar una contratación directa. De este modo, para participar de las licitaciones de convenio marco y poder subir sus productos a ChileCompra Express, los proveedores deben estar atentos a los llamados a licitación de convenios marco que realiza periódicamente la Dirección de Compras.

Así, los proveedores que logren entrar al convenio se benefician al acceder a un canal de venta privilegiado, ya que los organismos públicos, como opción preferente, deben revisar ChileCompra Express antes de salir a licitar. Es decir, primero deben ver si los productos y servicios están disponibles en el catálogo. El punto es que ingresar a ese catálogo, afirmó Figueroa, es prácticamente imposible.

En la demanda se precisa que “estas bases de convenio marco, precisamente, contradicen en todas sus aristas los principios de igualdad entre los oferentes, de no discriminación arbitraria, alejándose de lo que el Gobierno ha manifestado los últimos años, el cual inclusive ha creado una agenda de Productividad, Innovación y Crecimiento, donde se destaca que nuestro país merece una economía más productiva, más competitiva y también más diversificada, capaz de ofrecer empleos de calidad y mejores salarios a los trabajadores”.

En el mismo escrito se detalla el punto respecto a que los productos deben contar con código de barras. Para poder cumplir con tal criterio, detalla la impugnación, las empresas o personas que postulen deben hacer una suscripción con la única certificadora que presta el servicio en el país (GS1 CHILE), “la cual a estas alturas se encuentra con colapso de solicitudes, haciendo presente, a su vez, que lo más grave de este requerimiento dice relación con la importante inversión que debe realizar el proveedor (gastos asociados a la suscripción), puesto que es elevadísima, a la vez (…) que la mayoría de los postulantes no somos productores, sino distribuidores, que compramos para vender en las empresas mayoristas”.

La acción legal también profundiza en la tabla de puntajes que se le otorga al tener una amplia experiencia en el rubro. De acuerdo al detalle, obtendrán 35 puntos las empresas con más de 20 años y la prorrata de este «premio» va bajando hasta cero para las compañías más nuevas.

A juicio de los empresarios demandantes, lo anterior podría –incluso– vulnerar las garantías constitucionales, pues imposibilitaría la concurrencia de proveedores y emprendedores sin experiencia en años y afectaría el trato igualitario que las entidades deben dar a todos los oferentes. Añadieron que en estos procesos está prohibida la colocación de barreras de entrada en las bases de licitación, lo que implica que solo deben establecerse requerimientos objetivos que no supongan discriminación.

“Creemos que, como consecuencia de esto último, no habrá competencia entre los participantes, puesto que solo podrán entregar sus ofertas las empresas grandes, productoras gigantes, que ya poseen más del 90% del mercado, dejándonos afuera a los más pequeños y desprotegidos, por lo que concluimos que estas bases de Licitación de Convenio Marco nos desconciertan y siembran un manto de dudas sobre el rol del Estado en la redistribución de recursos, en la generación de condiciones de competencia, sobre la verdadera intención de beneficiar a este sector que por nuestra naturaleza requiere de apoyos adicionales o, al menos, de igualdad de condiciones para competir con grandes conglomerados nacionales e internacionales, nuevamente quedamos en un ámbito de desprotección e indefensión”, afirman en la demanda las empresas afectadas.

Para Unapyme también parece grave lo que el Gobierno ha insistido en señalar en cuanto a la relevancia de las pequeñas y medianas empresas y su interés en que participen cada vez más de la actividad económica del país. En ese sentido, la secretaria general del gremio recordó que el 46% de las pymes sí ha entrado a otros convenios marco, por lo que la exclusión se ve «de manera latente en esta licitación, lo que no considera, además, que el segmento aporta con el 65% del empleo en el país».

“El perjuicio de la ilegalidad y de la arbitrariedad que se reclama, sumado a los altos niveles de cesantía, ponen a los proveedores vigentes y todos los que quieran ingresar a convenio marco en la absoluta imposibilidad de poder mantener a sus trabajadores e incrementar el empleo y la estabilidad en sus empresas, ya que el Estado es para la PYME la fuente de casi el 99% de sus ingresos, por cuanto y tal como se acreditará en la oportunidad procesal respectiva, las bases que se impugnan vulneran grave y absolutamente no solo la normativa general que regula a la contratación pública, sino que la consecuencia de esta vulneración, además verá afectada la continuidad del PYME, aumentos grosos en la cesantía y una serie de inconvenientes que desencadenarán graves conflictos económicos”, se precisa en la demanda.

La acción persigue que se decrete la suspensión del proceso de licitación. A eso se suma que representantes de Conadecus, además de Unapyme, Conupia y Apis –estos últimos, todos gremios del segmento–, solicitaron audiencia a la senadora Ximena Rincón, quien ofició al Ministerio de Hacienda (parte de los autores de las bases) para que se pronuncie frente a las irregularidades señaladas.

ChileCompra: «Las Bases de ajustaron plenamente a derecho»

La visión de ChileCompra es que las cuestionadas bases de licitación cumplen con todos los objetivos y normas planteadas en la ley. En un cuestionario que la institución contestó por escrito a El Mostrador, argumentó que se ajustó plenamente a derecho, cumpliendo con todos los requerimientos normativos contenidos tanto en la Ley 19.886 como en su reglamento, habiendo sido dichas bases tomadas razón por la Contraloría General de la República (Res. N°1 de 24 de enero de 2019, Tomada de Razón por CGR el 24 de junio de 2019), «resguardando que los proveedores adjudicados correspondan a los rubros licitados y brinden productos de calidad a los organismos públicos, cumpliendo con las normativas y estándares exigidos», detalló.

Asimismo, el organismo estatal añadió que los criterios de evaluación de las bases establecen los requerimientos exigidos en el rubro correspondiente, incluyendo el cumplimiento de normas medioambientales.

Según ChileCompra, en las bases se valora positivamente la experiencia, y agrega que quienes cuenten incluso con una experiencia menor a 12 meses pueden obtener una puntuación en este criterio, el que será aumentado gradualmente en la medida que se declare mayor experiencia. Esto, precisa la entidad, busca evitar que se adjudiquen proveedores que no pertenecen a los rubros licitados o “de papel” que oferten sobreprecios o precios muy bajos que no coinciden con los costos reales.

Por último, la institución agrega que este criterio ha sido tradicionalmente utilizado en los convenios marco correspondientes a distintas industrias, sin que hasta la fecha haya sido impugnado o cuestionado por algún proveedor.

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